劉文儉? 青島市委黨校

　　由于政績觀偏頗、考核制度不科學以及分灶吃飯的財政體制等原因，使得區市之間的競爭有愈演愈烈之勢。各級地方政府只顧考慮自身發展、忽視區域合作、協調和統籌，不僅帶來基礎設施重復建設、造成浪費，工業園區紛紛上馬、亂占土地，招商引資你爭我奪、導致損失，城區建設互相攀比、華而不實等問題，而且影響城市協調發展與整體競爭力提升，也導致城市整體利益受損。面對經濟發展的新常態，如何趨利避害，既使市區間通過適度競爭保持活力，又能通過合作落實市委“全域統籌”戰略、提升青島協調發展水平，是需要市委、市政府關注的問題。就此提出以下建議：

　　一、充分認識區市合作發展的必然性

　　區域合作是生產力社會化和地區分工發展的必然結果，是經濟社會發展的內在要求。伴隨著經濟全球化、全球信息化及技術革命的推動，合作發展不僅成為國際潮流，也被越來越多的地方管理當局所認同、遵從，進而主動參與、積極推動。

　　國際層面，經濟全球化加速、區域一體化進程加快，使區域間的合作多于競爭。新一代中央領導集體特別重視國際間合作、國內區域合作發展問題。目前，中國與越來越多的國家達成戰略合作伙伴關系，對外開放呈現新格局，更加注重“引進來”與“走出去”的平衡?！耙粠б宦贰背h的實施，將引領中國與世界的合作走向更深的層次、更廣泛的領域、更寬廣的地區。國內層面，國家區域發展政策更加注重引領區域合作，通過設立跨行政區的國家級新區西咸新區、貴安新區，部署長江經濟帶建設、京津冀地區協調發展等，進一步促進以城市為主體的區域合作步入新常態。

　　區域發展實踐讓各地領導者合作意識大為增強。大家在競爭的過程中越來越意識到，只有自覺地融入到區域經濟中，與其他地區或城市共享資源，廣泛開展合作，才能實現更大發展。面對城市競爭帶來的各種問題與矛盾，一些城市和地區開始尋求協作發展途徑。城市的戰略思維得以轉型，通過區域合作尋求“大市場、大整合、大突破”的愿望日趨強烈、行動變得主動，開始以積極的姿態建立城市間新型戰略合作伙伴關系。

　　作為“一帶一路”倡議的指點、節點城市，青島市要在“十三五”期間取得更大發展、發揮更大作用，必須更加注重在區域合作中尋求突破、有所作為。而區域合作的前提和基礎，就是做好自身范圍內的區市合作。尤其是市南、嶗山、市北區等發展空間受限的城區，如何參與到“一谷兩區”建設以及如何與平度、萊西等市合作發展、優勢互補，都需要強化區市合作。

　　二、進一步促進以區市間合作與協調發展的建議

　　區市間合作成功的關鍵和重點在于，在堅持利益共享、優勢互補的原則下，創新區域合作新機制，以在區域基礎設施網絡的規劃和協調、區域內產業分工與協作、區域內經濟發展的責權利競爭、跨區域管理機構的構建以及區域內經濟資源的整合方面形成制度性規定或約束，促進區域協調共同發展。

　　（一）建立青島一體化發展高位協調機制

　　黨的十八屆三中全會提出：建立和完善跨區域城市發展協調機制。兩個或多個低層級的區域之間的合作存在外部性問題，而對其由管轄權的上級政府而言則是內部化發展問題。這時需要由上一級政府組織設立區域一體化發展的協調機構，目的是將兩個低層級政府間的外部性合作變成上級層級的內部化合作。這樣做的目的，一是只有上級政府能夠協調下一級不同利益主體間的合作行為。對口幫扶作為區域合作的一種特殊形式之所以能在我國長期而有效推進，即得益于上級政府的強力協調、任務安排與考核。二是上一級政府有自己的獨立位置和立場，能以整體利益最大化為宗旨，原則上不受合作主體單方利益的侵擾。

　　實際操作中，青島市政府負責組織跨區市間合作與一體化發展的協調機構;區市政府是負責組織本域內鎮街間合作與一體化發展的協調機構。具體組織形式，可以是政府領導任組長的領導小組;也可借鑒世界發達國家的經驗和做法，比如，美國的區域開發委員會及區域規劃協會，德國的區域聯合體，加拿大的大都市區政府等。區域一體化權威高位協調機構的主要任務，是逐步構建起區域規劃協同、基礎設施協同、環境保護協同、旅游資源協同、人口轉移與社會保障協同等區域協同發展軟機制。這些機制的構建，不是一時一事，而是需要定期、不定期給予關注和落實。青島市政府要注意為區市合作提供支持，而且用優惠政策加以引導，使鄰近區市、鎮街間以及跨域合作更加緊密、穩定、深化發展。

　　建議在政府層面建立“三級運作、統分結合、務實高效”的區市合作機制。三級運作是決策層、協調層和執行層統分結合運作。決策層即“主要領導座談會”，主要是決定跨區市重點區域合作的方向、原則、目標與重點問題等重大問題;協調層即由市領導主持、常務副區（市長）參加的“區市合作與發展聯席會議”，基本任務是落實主要領導座談會的部署，協調推進青島市域重大合作事宜;執行層包括設在各區（市）發改委的專門機構、各區（市）就重點合作項目組成的專題組，以及就落實合作事宜而組成的“區市經濟合作組”。在這種構架下，決策層、協調層和執行層統分結合運作，將會帶動上下級政府之間的統分結合、政府與企業間的統分結合、政府與行業協會等中介組織的統分結合。

　?。ǘ┌l展規劃編制要引領區市合作并抓好落實

　　“十三五”發展規劃編制要弱化行政區劃概念，強化重點功能區的概念，從而能統籌規劃，加強區域資源整合力度和協調發展能力，解決各自為政、低層次重復建設、惡性競爭等問題。發展規劃對區市合作的引領主要有以下方面的問題：

　　1.區域大交通。做好區域內公路、航道、港口等交通基礎設施項目規劃、建設的協調與銜接，推進區域大交通體系規劃，做好區市間快速軌道交通網規劃，促進青島大都市區的形成。

　　2.區域信息資源共享。研究提出區域電子政務信息資源和信息體系資源共享規劃，制訂區域電子地圖建設方案，統一規劃與協調通信網絡基礎設施的建設與維護工作，整合建立區域公共信息平臺，實現信息資源共享。

　　3.區市旅游合作。進一步規劃和營造良好的旅游交通環境，共同推進城市旅游集散中心建設，聯手共建大旅游圈，合作開發建設旅游基礎設施、旅游度假區，共同探索跨區市旅游連鎖經營。

　　4.區域生態環境治理。聯手進行生態環境的保護與整治，規劃建立區域生態建設與環境保護的合作框架，共同實施區域環境治理工程的建設，建立區域環境違法行為的聯防機制等。

　　5.區域內天然氣管道網絡的建設。在這方面，“廣佛同城”促進區域一體化發展的做法可為青島各區市合作及與臨近城市的合作提供經驗與借鑒。

　　（三）改革GDP為主的考核體制和屬地原則的財稅體制

　　市政府應該通過有效的政策導向，鼓勵各區市向區域合作的方向努力。例如，將以GDP考核政績的做法改為更全面的方法。

　　1.探索將經濟發展的統計框架由單一的GDP體制變為GDP與GNP雙軌制。

　　2.將屬地原則的財政稅收制改為更為靈活的屬地和異地并存的稅制。這樣就會鼓勵經濟主體跨區域合作與合資，鼓勵中心城區的產業向異地發展，進而推動要素資源按市場需求而不是按行政需求實現跨區域整合。

　　3.向中央申請在青島開展將增值稅為主的稅收體制改為增值稅與消費稅并舉的稅制試點。

　　4.市財政拿出部分資金設立區市合作公共基金、一體化發展基金。用于跨域重大基礎設施等項目投資，重點支持區市間聯合的項目（例如產業合作園區、合建污水處理設施等）。即市政府在財政安排上，讓區市通過合作伙伴組織的形式，獲得未組成這種關系時所無法得到的財政支持;或者上級政府對于開展合作的區市給予財政轉移支付、加大稅收下解力度。

　?。ㄋ模﹦撔吕婀蚕砼c利益補償機制，促進老企業搬遷

　　利益共享是區域合作的起點和動力目標。利益補償是實現利益共享的路徑和前提，是區域合作運行的核心和關鍵;合理的利益分配機制是深化區市合作的根本支撐。建立利益補償與分享機制，兼顧效率和公平，可以有效地化解區市合作與利益調整過程中可能產生的阻力，并增強各地區尤其是落后地區的發展后勁。

　　在利益共享機制的建立上，要強化跨區市投資、產業轉移等重大事項利益分享的政策安排和制度設計，推動形成依據充分、指標健全、權重得當的成果分享機制;著力探索合作園區利益分配模式，努力實現地區間產值、稅收利潤、節能減排等科學合理分割。一種思路是將轉移企業的管理營銷部門留在轉移地區。根據國家稅收屬地管理的基本原則，如將轉移地區企業的管理營銷、加工制造部門全部轉移到共建園區時，轉移地區會因此流失較多的稅收。為減輕其稅收流失壓力，可實行將企業的管理營銷部門仍留在轉移地區，共建園區只承接加工制造部門。加工制造部門產生的生產環節增值稅在共建園區繳納，而其他稅收在轉移地區繳納。另一種思路是通過稅收分成讓轉移地區政府分享合作收益。兩地政府簽訂合作協議，將增值稅、所得稅的地方留成的一部分讓渡給發達地區政府（例如5：5或4：6分成），這樣有利于增強發達地區政府合作共建園區的積極性，消除其對產業空心化、稅收減少、就業不足等問題的擔憂，也為其“退二進三、騰籠換鳥”，加大產業轉型升級提供緩沖和保障?；蛘咴谕七M老企業搬遷過程中，實行存量稅收留在遷出地、增量部分留給遷入地的做法，以平衡雙方利益、消除遷出地政府的擔憂和稅收銳減的壓力。第三種思路是探索GDP指標分解、利益共享的具體辦法。目前GDP統計上的屬地原則，造成轉移企業的GDP指標無法在轉出地和轉入地之間分解;大規模的產業轉移會造成遷出城區GDP指標大幅下降，進而影響到轉出地的經濟發展績效，不利于區市合作的推進。為此，可探索建立產業跨行政區轉移的利益共享機制，如研究制定GDP指標分解和跨區市合作政府的績效考核辦法，研究承接產業轉移項目的收益如何由合作各方分享，項目投產后產生的增值稅、所得稅地方留成部分，如何在合作一致的基礎上按一定比例分成的具體實施辦法。這些制度安排，有利于激勵輸出地在承接地設立區中區、園中園，采取委托管理、投資合作等多種方式參與合作區建設，發展“飛地經濟”。